الدولة بين النص الدستوري والواقع السياسي… هل تكفي دسترة الحقوق لتحقيق دولة المؤسسات؟

افتتاحية الصباح
بقلم عبد الكريم ناصري
طالب باحث في سلك الدكتوراه في العلوم السياسية والقانون الدستوري والدبلوماسية

ليس بناء دولة المؤسسات مجرد عملية تقنية تقتصر على وضع الدساتير وإحداث الهيئات وتوزيع الاختصاصات بين السلطات، بل هو مسار سياسي وقانوني ومجتمعي متكامل، يروم الانتقال من سلطة تحكمها الاعتبارات الظرفية إلى سلطة تؤطرها قواعد دستورية ومؤسساتية واضحة، ومن ممارسة ترتبط بالأشخاص إلى ممارسة تستند إلى القانون والمسؤولية والمحاسبة.

فالدستور، باعتباره القانون الأسمى في الدولة، لا يقتصر دوره على تحديد شكل النظام السياسي أو تنظيم العلاقة بين المؤسسات، بل يتجاوز ذلك إلى إرساء فلسفة متكاملة للحكم، تحدد طبيعة السلطة ومصادر مشروعيتها، وتضبط حدود ممارستها، وتؤطر علاقة الدولة بالمواطن، وتضع المبادئ التي ينبغي أن توجه السياسات العمومية.

وفي الحالة المغربية، شكل دستور 2011 محطة مهمة في مسار التطور الدستوري والمؤسساتي، من خلال التنصيص على مبادئ فصل السلط وتوازنها وتعاونها، والديمقراطية المواطنة والتشاركية، والحكامة الجيدة، وربط المسؤولية بالمحاسبة. كما وسع من دائرة الحقوق والحريات، وأقر مجموعة من الآليات والمؤسسات الرامية إلى تعزيز الرقابة والتوازن المؤسساتي.

غير أن السؤال الذي يفرض نفسه اليوم لا يتعلق فقط بما يتضمنه الدستور من مقتضيات ومبادئ، بل بمدى قدرة هذه المقتضيات على إنتاج ممارسة سياسية ومؤسساتية منسجمة مع فلسفتها. فهل يكفي أن ينص الدستور على الحقوق والحريات حتى تصبح واقعا ملموسا؟ وهل يكفي توزيع الاختصاصات بين المؤسسات لضمان التوازن بينها؟ أم أن بناء دولة المؤسسات يقتضي، إلى جانب النص الدستوري، وجود ثقافة سياسية ومؤسساتية تؤمن بسمو القانون وبأن السلطة مسؤولية وليست امتيازا؟

إن الإشكال الحقيقي يكمن في المسافة التي قد تفصل بين الدستور باعتباره إطارا معياريا منظما للحياة العامة، وبين الممارسة باعتبارها المجال الذي تختبر فيه فعالية القواعد الدستورية وحدود الالتزام بها.

المحور الأول: الدستور من وثيقة قانونية إلى مشروع لتنظيم السلطة والمجتمع

لا يمكن فهم وظيفة الدستور من خلال النظر إليه باعتباره مجموعة من الفصول والمواد القانونية فحسب، لأن الدستور في جوهره يعبر عن تصور معين لتنظيم السلطة وتحديد العلاقة بين الدولة والمجتمع.

ومن الناحية القانونية، يشكل الدستور المرجعية العليا التي تستمد منها المؤسسات اختصاصاتها، وتستند إليها القوانين والتنظيمات في تحديد قواعد اشتغالها. أما من الناحية السياسية، فهو الإطار الذي يحدد قواعد التنافس على السلطة، وشروط ممارستها، والضمانات التي تحول دون تركيزها خارج الحدود التي يقرها النظام الدستوري.

وقد ارتبط تطور الفكر الدستوري تاريخيا بالسعي إلى إخضاع السلطة للقانون، والانتقال من منطق السلطة المطلقة إلى منطق السلطة المقيدة بقواعد ومؤسسات. وهو ما يجعل الدستورية أكثر من مجرد وجود وثيقة دستورية، إذ ترتبط كذلك بمدى احترام القواعد التي تنظم السلطة وتضمن خضوعها للرقابة.

وفي هذا السياق، يكتسي الفصل الأول من الدستور المغربي أهمية خاصة، لأنه لا يكتفي بتحديد طبيعة نظام الحكم، بل يؤسس لمجموعة من المبادئ التي يقوم عليها النظام الدستوري للمملكة، وفي مقدمتها فصل السلط وتوازنها وتعاونها، والديمقراطية المواطنة والتشاركية، والحكامة الجيدة، وربط المسؤولية بالمحاسبة.

وتكمن أهمية هذه المبادئ في كونها لا تقدم مجرد توصيف قانوني للمؤسسات، وإنما تضع إطارا معياريا ينبغي أن توجه على أساسه الممارسة السياسية والمؤسساتية.

فالدستور لا يكون فعالا فقط عندما تحدد نصوصه الاختصاصات، بل عندما تصبح تلك الاختصاصات جزءا من ممارسة مؤسساتية تحترم الحدود القانونية، وتستحضر المصلحة العامة، وتخضع للمساءلة.

المحور الثاني: فصل السلط وتوازن المؤسسات… بين توزيع الاختصاصات وضمان الرقابة

يعد مبدأ فصل السلط من أبرز المبادئ التي ارتبطت بتطور الفكر الدستوري الحديث، وقد شكلت كتابات مونتسكيو حول توزيع السلطة ومنع تركيزها أحد المراجع الفكرية الأساسية في هذا المجال.

غير أن استحضار هذا المبدأ يقتضي تجاوز الفهم المبسط الذي يحصره في الفصل التام بين المؤسسات، لأن الأنظمة الدستورية المعاصرة تقوم في الغالب على صور مختلفة من التوازن والتعاون والرقابة المتبادلة، بحسب طبيعة النظام السياسي والهندسة الدستورية المعتمدة.

وفي المغرب، اختار الدستور التنصيص صراحة على فصل السلط وتوازنها وتعاونها، وهو ما يعني أن المسألة لا تتعلق فقط بتوزيع الاختصاصات بين السلطات، بل بكيفية تنظيم العلاقات بينها وضمان عدم تحول التعاون إلى إضعاف للرقابة، أو تحول التوازن إلى مجرد توزيع شكلي للأدوار.

فالبرلمان، باعتباره مؤسسة تشريعية ورقابية، لا تقتصر وظيفته على إنتاج النصوص القانونية، بل تشمل مراقبة العمل الحكومي وتقييم السياسات العمومية وفق الآليات الدستورية. والحكومة، باعتبارها سلطة تنفيذية، تتحمل مسؤولية إعداد وتنفيذ السياسات العمومية وتدبير الشأن العام في إطار الاختصاصات المخولة لها دستوريا وقانونيا. أما السلطة القضائية، فإن استقلالها يشكل ضمانة أساسية لحماية الحقوق والحريات وتكريس مبدأ خضوع الجميع للقانون.

ومن ثم، فإن جودة البناء المؤسساتي لا تقاس بعدد المؤسسات الموجودة أو بتعدد اختصاصاتها، وإنما بمدى قدرتها على ممارسة أدوارها باستقلالية ومسؤولية وفعالية، وعلى احترام قواعد التعاون والرقابة التي يحددها الدستور.

وهنا تبرز أهمية التمييز بين وجود المؤسسة وفعالية المؤسسة؛ فقد تكون المؤسسة قائمة من الناحية القانونية، وقد تكون اختصاصاتها محددة بدقة، لكن أثرها في الحياة العامة يظل مرتبطا بمدى قدرتها على ممارسة تلك الاختصاصات وتحقيق الغايات التي أحدثت من أجلها.

المحور الثالث: المسؤولية السياسية والمحاسبة… من يتحمل مسؤولية القرار العمومي؟

لا يمكن الحديث عن دولة المؤسسات دون التوقف عند مفهوم المسؤولية، باعتباره أحد المرتكزات الأساسية التي تقوم عليها الممارسة الديمقراطية والدستورية.

فالمسؤولية السياسية تختلف عن المسؤولية القانونية، كما تختلفان معا عن المسؤولية الأخلاقية. فالمسؤولية السياسية ترتبط بمساءلة الفاعل السياسي عن اختياراته وقراراته وتدبيره للشأن العام، في حين تقوم المسؤولية القانونية على وجود أساس قانوني يحدد الفعل المخالف والجهة المختصة بترتيب الجزاء. أما المسؤولية الأخلاقية فتتصل بقيم النزاهة والالتزام والوفاء بالواجب تجاه المجتمع.

ويكتسي هذا التمييز أهمية خاصة لأن الخلط بين هذه المستويات قد يؤدي إلى إفراغ مبدأ المحاسبة من مضمونه، أو إلى تحميل المؤسسات والأشخاص مسؤوليات لا تستند إلى أساس قانوني واضح.

إن ربط المسؤولية بالمحاسبة لا ينبغي أن يظل مجرد شعار سياسي أو مبدأ دستوري معلن، بل يفترض وجود آليات عملية تسمح بتقييم القرارات العمومية، وتحديد المسؤوليات، وترتيب الآثار القانونية والسياسية عند الاقتضاء.

كما أن المحاسبة لا تعني البحث الدائم عن المسؤول عن الإخفاق، بل تعني أيضا تقييم السياسات والبرامج، والكشف عن مكامن الخلل، وتصحيح الاختلالات، وضمان عدم تكرارها.

ومن هذا المنطلق، فإن المسؤولية السياسية لا تكتمل بمجرد تحمل المنصب أو ممارسة الاختصاص، بل تقتضي القدرة على تفسير القرارات والدفاع عنها أمام المؤسسات والرأي العام، وقبول المساءلة بشأن نتائجها.

فالمناصب العمومية ليست امتيازات شخصية، وإنما مواقع للمسؤولية تخضع لقواعد القانون ومتطلبات المصلحة العامة.

المحور الرابع: الأحزاب السياسية والوساطة المؤسساتية… هل تكفي التعددية لبناء ممارسة ديمقراطية؟

تحتل الأحزاب السياسية مكانة أساسية في البناء الدستوري والسياسي للدولة الحديثة، باعتبارها مؤسسات للوساطة بين المجتمع والدولة، وفضاءات لتأطير المواطنين وتكوين النخب والمساهمة في بلورة الاختيارات والبرامج السياسية.

وقد نص الفصل السابع من الدستور المغربي على دور الأحزاب السياسية في تأطير المواطنات والمواطنين وتكوينهم السياسي وتعزيز انخراطهم في الحياة الوطنية وفي تدبير الشأن العام، كما جعل من مساهمتها في التعبير عن إرادة الناخبين والمشاركة في ممارسة السلطة أساسا من أسس التعددية السياسية.

غير أن وجود التعددية الحزبية لا يعني بالضرورة تحقق الوساطة السياسية في مضمونها الكامل. فالأحزاب لا تقاس فقط بعددها أو بحضورها الانتخابي، بل بمدى قدرتها على إنتاج الأفكار والبرامج، وتأطير النقاش العمومي، وتجديد النخب، وتقديم بدائل سياسية قابلة للتنفيذ والتقييم.

وتزداد أهمية هذا الدور في ظل التحولات الاجتماعية والاقتصادية والثقافية التي يعرفها المجتمع، والتي تفرض على التنظيمات السياسية تطوير أدوات اشتغالها وتجديد خطابها وأساليب تواصلها مع المواطنين.

فحين تضعف الوساطة السياسية، قد تتسع المسافة بين المؤسسات والمجتمع، وقد يجد المواطن نفسه أمام صعوبة في تحويل انتظاراته ومطالبه إلى اختيارات وبرامج قابلة للنقاش والتأثير.

ومن هنا، فإن تجديد الحياة السياسية لا يرتبط فقط بتطوير القوانين الانتخابية أو تنظيم الاستحقاقات، بل يتطلب أيضا تعزيز الديمقراطية الداخلية للأحزاب، وتوسيع المشاركة، والارتقاء بجودة النقاش السياسي، وربط البرامج بالقدرة على الإنجاز والتقييم.

المحور الخامس: السياسات العمومية… من منطق الإعلان عن البرامج إلى منطق قياس النتائج

إن أحد الاختبارات الأساسية لدولة المؤسسات يتمثل في قدرتها على تحويل الاختيارات السياسية إلى سياسات عمومية تستجيب لحاجيات المجتمع وتحقق نتائج قابلة للقياس.

فالسياسة العمومية ليست مجرد إعلان عن برنامج أو تخصيص ميزانية أو إطلاق مشروع، بل هي مسار متكامل يبدأ بتحديد المشكلة العمومية، ثم تشخيص أسبابها، وصياغة البدائل الممكنة، واتخاذ القرار، وتعبئة الموارد، والتنفيذ، وصولا إلى التقييم وقياس الأثر.

وفي هذا الإطار، يكتسي التمييز بين المخرجات والنتائج والأثر أهمية علمية وعملية. فالمخرجات تتعلق بما تم إنجازه بصورة مباشرة، مثل بناء المؤسسات أو إطلاق البرامج أو تقديم الخدمات. أما النتائج فتتصل بالتغيرات التي تحققت لدى الفئات المستهدفة، في حين يتعلق الأثر بالتحولات الأوسع والمستدامة التي أحدثتها السياسة العمومية في المجتمع.

وهذا التمييز يسمح بتجاوز التقييم الشكلي الذي يكتفي بعدد المشاريع أو حجم الاعتمادات المالية، نحو تقييم أكثر عمقا يقيس مدى مساهمة التدخل العمومي في معالجة المشكلات التي استهدفها.

فقد يتم تنفيذ برنامج وفق الجدول الزمني المحدد، وقد يتم استهلاك الاعتمادات المرصودة له، لكن ذلك لا يعني بالضرورة أنه حقق الأهداف الاجتماعية أو الاقتصادية التي أنشئ من أجلها.

ومن هنا، فإن دولة المؤسسات تحتاج إلى ثقافة عمومية تجعل من التقييم والمساءلة والتصحيح عناصر ملازمة لصناعة القرار، لا إجراءات لاحقة لا تستحضر إلا عند ظهور الاختلالات.

كما أن إشراك المواطن والمجتمع المدني والهيئات المختصة في تتبع السياسات العمومية وتقييمها من شأنه أن يعزز الشفافية ويقوي الثقة في المؤسسات.

المحور السادس: دولة المؤسسات وثقافة احترام القانون… هل تكفي الهندسة الدستورية؟

إن بناء المؤسسات من الناحية القانونية يظل شرطا ضروريا، لكنه لا يمثل وحده ضمانة كافية لترسيخ دولة المؤسسات.

فالمؤسسات لا تشتغل في فراغ، وإنما تتحرك داخل بيئة سياسية واجتماعية وثقافية تؤثر في طبيعة أدائها وفي مدى احترام قواعدها. ولذلك، فإن نجاح أي هندسة دستورية يظل مرتبطا بوجود ثقافة مؤسساتية تؤمن بسمو القانون، وتحترم الاختصاصات، وتقبل الرقابة، وتعتبر المصلحة العامة مرجعا موجها للقرار.

وفي هذا السياق، يكتسي مفهوم الشرعية أهمية خاصة في فهم العلاقة بين السلطة والمجتمع. فقد ميز ماكس فيبر بين أنماط مختلفة للسلطة المشروعة، من بينها السلطة القانونية العقلانية التي تستمد مشروعيتها من قواعد عامة ومجردة، ومن خضوع الممارسة لمجموعة من الإجراءات والاختصاصات المحددة سلفا.

وتكمن أهمية هذا التصور في أنه يبرز أن استقرار المؤسسات لا ينبغي أن يرتبط فقط بمكانة الأشخاص أو بظروف ممارسة السلطة، بل بمدى رسوخ القواعد القانونية التي تنظم العمل المؤسساتي وتضمن استمراريته.

كما أن احترام القانون لا يمكن أن يكون انتقائيا، لأن دولة المؤسسات تقوم على مبدأ عام مفاده أن القاعدة القانونية هي المرجع في تنظيم العلاقات وتحديد الحقوق والواجبات، وأن ممارسة الاختصاصات ينبغي أن تتم في الحدود التي يقرها القانون.

ومن ثم، فإن ترسيخ دولة المؤسسات يقتضي الجمع بين البناء القانوني والمؤسساتي من جهة، وترسيخ ثقافة سياسية ومجتمعية تحترم القانون وتدعم المشاركة والمساءلة من جهة أخرى.

خاتمة: الدستور يؤسس لدولة المؤسسات، والممارسة هي التي تختبرها

إن النقاش حول دولة المؤسسات لا ينبغي أن ينحصر في تقييم النصوص الدستورية أو تعداد الهيئات والمؤسسات التي يتضمنها البناء الدستوري، بل يتعين أن يتجه إلى مساءلة مدى قدرة هذه المؤسسات على أداء وظائفها، واحترام اختصاصاتها، وتحقيق الأهداف التي أحدثت من أجلها.

فالدستور قد يحدد قواعد توزيع السلطة، ويضمن الحقوق والحريات، ويؤسس لآليات الرقابة والمحاسبة، لكنه لا يستطيع بمفرده أن ينتج ممارسة مؤسساتية سليمة ما لم تتحول مقتضياته إلى ثقافة في التدبير والسلوك السياسي والإداري.

إن الفارق بين وجود دولة تتوفر على دستور ومؤسسات، وبين دولة تقوم فعليا على منطق المؤسسات، يكمن في مدى خضوع ممارسة السلطة للقواعد، وفي قدرة المؤسسات على أداء أدوارها، وفي وجود مساءلة حقيقية عن القرارات والنتائج، وفي شعور المواطن بأن حقوقه ليست مجرد وعود دستورية، بل ضمانات يمكن ممارستها والدفاع عنها.

ولعل التحدي الأساسي لا يكمن في الانتقال من غياب النص إلى وجوده، بقدر ما يكمن في الانتقال من الاعتراف بالمبادئ إلى تفعيلها، ومن إنشاء المؤسسات إلى تمكينها من أداء وظائفها، ومن الإعلان عن المسؤولية إلى ممارسة المحاسبة.

فدولة المؤسسات لا تبنى بالنصوص وحدها، كما لا تختزل في الأشخاص الذين يتولون تدبيرها، وإنما تقوم على قواعد مستقرة، واختصاصات واضحة، ومؤسسات فعالة، وثقافة سياسية تؤمن بأن القانون يسمو على الأهواء، وأن المسؤولية تقترن بالمحاسبة، وأن السلطة لا تكون ذات معنى دستوري إلا بقدر خضوعها للقواعد التي تنظمها.

فالدستور يرسم ملامح دولة المؤسسات، لكن احترامه في الممارسة هو الذي يمنحها معناها الحقيقي.